L’achat de terres agricoles par des investisseurs étrangers soulève des enjeux majeurs en termes de souveraineté alimentaire et de préservation du patrimoine rural. Face à l’ampleur croissante de ce phénomène, de nombreux pays ont mis en place des dispositifs réglementaires visant à encadrer ces acquisitions. Cette réglementation s’inscrit dans un contexte de tensions sur les marchés fonciers et de préoccupations quant à la maîtrise nationale des ressources stratégiques. Quels sont les principaux mécanismes juridiques déployés pour réguler ces investissements ? Comment concilier attractivité économique et protection du foncier agricole ?
Cadre juridique international des investissements fonciers étrangers
Au niveau international, il n’existe pas de cadre contraignant spécifique régissant les acquisitions de terres agricoles par des investisseurs étrangers. Néanmoins, plusieurs instruments et principes de droit international encadrent indirectement ces opérations.
La Déclaration des Nations Unies sur les droits des paysans, adoptée en 2018, affirme le droit des communautés rurales à la terre et aux ressources naturelles. Elle encourage les États à protéger les droits fonciers des populations locales face aux investissements à grande échelle.
Les Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers de la FAO, publiées en 2012, fournissent des recommandations aux États pour sécuriser les droits fonciers légitimes et encadrer les investissements. Elles préconisent notamment la mise en place de mécanismes de consultation des populations affectées.
Le droit international des investissements, basé sur un réseau d’accords bilatéraux et multilatéraux, offre des protections aux investisseurs étrangers contre les expropriations et les traitements discriminatoires. Il peut ainsi limiter la marge de manœuvre des États pour réguler ces acquisitions.
Certains accords commerciaux régionaux comme l’ALENA comportent des dispositions spécifiques sur l’accès à la propriété foncière pour les ressortissants des pays membres. Ces accords tendent à libéraliser les investissements fonciers transfrontaliers.
Au niveau européen, le droit communautaire garantit la libre circulation des capitaux, y compris pour l’acquisition de biens immobiliers. La Cour de Justice de l’UE a ainsi condamné certaines restrictions nationales à l’achat de terres agricoles par des non-résidents.
Mécanismes de contrôle des investissements fonciers étrangers
Face aux enjeux soulevés par les acquisitions massives de terres agricoles, de nombreux pays ont mis en place des dispositifs de contrôle et d’encadrement des investissements étrangers dans ce secteur.
Le principal mécanisme utilisé est la mise en place d’un régime d’autorisation préalable pour les acquisitions foncières dépassant une certaine superficie. L’investisseur étranger doit alors obtenir l’accord des autorités avant de finaliser la transaction.
Ce système est notamment en vigueur en Australie, où tout achat de terres agricoles par un investisseur étranger pour un montant supérieur à 15 millions de dollars australiens doit être approuvé par le Foreign Investment Review Board.
Certains pays comme la Nouvelle-Zélande ont instauré des seuils différenciés selon la nature et l’origine de l’investissement. Les acquisitions par des investisseurs non-résidents sont soumises à un examen plus strict.
D’autres États ont opté pour des interdictions ciblées. Ainsi, plusieurs provinces canadiennes interdisent ou limitent fortement l’achat de terres agricoles par des non-résidents ou des entités contrôlées par des intérêts étrangers.
La France a mis en place en 2016 un dispositif de contrôle des structures foncières qui s’applique également aux investisseurs étrangers. Les SAFER peuvent préempter les terres mises en vente si l’opération risque de porter atteinte au modèle agricole français.
Certains pays imposent des plafonds à la superficie totale de terres agricoles pouvant être détenue par des investisseurs étrangers. C’est notamment le cas du Brésil, qui limite à 25% la part du territoire d’une municipalité pouvant appartenir à des étrangers.
Enjeux et défis de la régulation des investissements fonciers étrangers
La mise en place de dispositifs de contrôle des investissements étrangers dans le foncier agricole soulève plusieurs défis et enjeux pour les États.
Le premier enjeu est celui de l’efficacité des mécanismes de contrôle face à la complexité des montages juridiques et financiers utilisés par certains investisseurs. Le recours à des sociétés-écrans ou à des prête-noms locaux peut permettre de contourner les restrictions.
Se pose également la question de la proportionnalité des mesures au regard des engagements internationaux des États en matière de libre circulation des capitaux et de non-discrimination. Un encadrement trop strict risque d’être jugé contraire au droit international des investissements.
La régulation doit par ailleurs tenir compte des bénéfices potentiels des investissements étrangers en termes d’apport de capitaux, de technologies et de savoir-faire pour le secteur agricole. Un équilibre est à trouver entre protection et attractivité.
La mise en œuvre de ces dispositifs nécessite des moyens administratifs conséquents pour instruire les demandes et contrôler le respect des obligations. Cela peut s’avérer complexe pour certains pays en développement.
Enfin, ces mécanismes doivent s’articuler avec les autres politiques publiques touchant au foncier agricole : aménagement du territoire, protection de l’environnement, soutien à l’installation des jeunes agriculteurs, etc.
Approches innovantes et bonnes pratiques
Face à ces enjeux, certains pays ont développé des approches innovantes pour encadrer les investissements fonciers étrangers tout en préservant leur attractivité économique.
Plusieurs États ont mis en place des procédures accélérées pour les investissements jugés bénéfiques. L’Australie a ainsi instauré un fast-track pour les projets d’aquaculture ou de sylviculture répondant à certains critères.
D’autres pays conditionnent l’autorisation d’acquisition à des engagements de l’investisseur en termes d’emploi local, de pratiques agricoles durables ou de transformation sur place des produits. C’est notamment le cas de certaines provinces canadiennes.
La Tanzanie a développé un modèle original de « joint-venture » entre investisseurs étrangers et communautés locales. L’État met à disposition des terres via des baux emphytéotiques, en échange d’une participation des villageois au capital et à la gestion du projet.
Certains pays comme le Mozambique ont mis en place des guichets uniques pour faciliter et accélérer les procédures administratives liées aux investissements fonciers, tout en assurant un meilleur suivi.
La France a instauré en 2020 un dispositif de « portage temporaire » permettant aux SAFER d’acquérir des terres convoitées par des investisseurs étrangers pour les rétrocéder ensuite à des agriculteurs locaux.
Enfin, plusieurs États ont renforcé les obligations de transparence sur l’identité des bénéficiaires effectifs des sociétés acquérant des terres agricoles, afin de mieux détecter les investissements étrangers.
Perspectives d’évolution du cadre réglementaire
La régulation des investissements étrangers dans le foncier agricole est appelée à évoluer pour s’adapter aux nouveaux enjeux et aux mutations du secteur.
On observe une tendance au renforcement des contrôles dans de nombreux pays, y compris ceux traditionnellement ouverts aux investissements comme l’Australie ou le Canada. Cette évolution s’inscrit dans un contexte de montée des préoccupations sur la souveraineté alimentaire.
Le développement des nouvelles technologies offre de nouvelles possibilités pour améliorer le suivi et le contrôle des transactions foncières. Plusieurs pays expérimentent l’utilisation de la blockchain pour sécuriser les registres fonciers.
La prise en compte croissante des enjeux environnementaux devrait se traduire par un renforcement des exigences en matière de pratiques agricoles durables imposées aux investisseurs étrangers.
On peut s’attendre à une harmonisation progressive des réglementations au niveau régional, notamment au sein de l’Union européenne où plusieurs États membres appellent à un cadre commun.
Enfin, la question de la régulation des investissements fonciers étrangers pourrait faire l’objet de nouvelles négociations internationales, afin d’établir des standards minimaux partagés.
Questions fréquentes sur la réglementation des investissements étrangers dans les terres agricoles
Pour approfondir ce sujet complexe, voici quelques réponses aux interrogations les plus courantes :
- Quels sont les principaux pays acheteurs de terres agricoles à l’étranger ?
Les principaux investisseurs sont la Chine, les pays du Golfe (Arabie Saoudite, Émirats arabes unis), ainsi que des fonds souverains et des multinationales de l’agro-industrie. - Existe-t-il une définition juridique harmonisée de l’investisseur étranger ?
Non, chaque pays définit ses propres critères, qui peuvent être basés sur la nationalité, la résidence ou le contrôle effectif de l’entité acquéreuse. - Les restrictions s’appliquent-elles uniquement à l’achat ou aussi à la location de terres ?
Cela varie selon les pays. Certains comme le Brésil régulent aussi les baux de longue durée, considérés comme des acquisitions déguisées. - Comment s’articulent ces réglementations avec le droit de préemption des SAFER en France ?
Les SAFER peuvent exercer leur droit de préemption sur les ventes à des investisseurs étrangers si l’opération menace le modèle agricole français. - Ces dispositifs de contrôle sont-ils efficaces face aux montages complexes ?
Leur efficacité reste partielle. Certains pays comme la Nouvelle-Zélande ont renforcé leurs moyens d’investigation pour détecter les montages opaques.
Exemples de transactions ayant suscité des controverses
Pour illustrer concrètement les enjeux liés aux investissements fonciers étrangers, voici quelques cas emblématiques :
En 2008, l’entreprise sud-coréenne Daewoo Logistics a tenté d’acquérir 1,3 million d’hectares de terres arables à Madagascar, soit près de la moitié des terres cultivables du pays. Face au tollé suscité, le projet a finalement été abandonné.
En 2013, le groupe chinois Reward Group a acheté le plus grand domaine agricole d’Australie, couvrant 90 000 hectares. Cette transaction a relancé le débat sur le contrôle des investissements étrangers dans le pays.
En France, l’achat en 2016 de 1 700 hectares de terres dans l’Indre par des investisseurs chinois via une société française a conduit au renforcement du contrôle des structures foncières.
Au Brésil, l’acquisition de vastes superficies par des fonds d’investissement étrangers dans la région du Cerrado a suscité des inquiétudes sur la déforestation et l’accaparement des terres.
Outils et ressources pour approfondir le sujet
Pour aller plus loin sur cette thématique complexe, voici quelques ressources utiles :
- La base de données Land Matrix qui recense les grandes transactions foncières internationales
- Les rapports du Comité de la sécurité alimentaire mondiale de la FAO sur les investissements agricoles responsables
- L’Observatoire des politiques foncières dans le monde du CIRAD
- Les publications de l’International Land Coalition sur l’accaparement des terres
- La revue Études foncières de l’Association pour le développement des études foncières
Ces différentes sources permettent d’approfondir les aspects juridiques, économiques et sociaux des investissements fonciers étrangers.